Overheid onderbenut potentieel consultants

Vijf voorstellen voor verbetering van aanbestedingsprocedures

De afgelopen jaren heeft Sioo onderzoek gedaan naar veranderingen in de adviessector. Een belangrijk element waar we nog onvoldoende aandacht aan hebben besteed, is de positie van consultants bij de overheid. In deze blog vat ik mijn observaties uit interviews en eerder onderzoek samen, aangevuld met onderzoek onder meer dan 100 adviseurs, uitgevoerd met David Seipl. De conclusie is dat de relatie tussen adviseurs en overheid momenteel niet productief is. De overheid focust te veel op verlaging van de kosten en te weinig op de waarde die consultants leveren. Ik doe vijf voorstellen voor verbetering.

De problemen

Consultants klagen met name over twee zaken. Ten eerste blijkt uit ons onderzoek dat consultants in de publieke sector vooral geconfronteerd worden met een grote prijsdruk. Ondanks allerlei nieuwe manieren van aanbesteden, blijkt in veel gevallen dat een lage prijs nog steeds doorslaggevend is.

Overheden werken steeds vaker met een maximumtarief, waar een bureau niet van kan draaien. Het probleem is dat inkomen wordt verward met omzet. Een adviseur die 100.000,- declareert, heeft daarmee geen 100.000,- aan inkomen. Zijn bedrijfskosten (pand, opleidingen, uren offertes maken, marketing, administratieve ondersteuning) en eventueel Vennootschapsbelasting gaan daar nog van af. Optisch verdient de adviseur veel, in werkelijkheid valt het dan wel mee. Aanbestedingsprocedures vormen een tweede probleem. Deze maken het vaak niet mogelijk om met een potentiële opdrachtgever te spreken en daardoor een beter aanbod te doen, dan de opdrachtgever zelf had kunnen verzinnen. In de optiek van consultants haalt de overheid daardoor niet uit consultants wat erin zit. De aanbestedingsprocessen zijn bovendien duur voor de consultant.

De overheid heeft ook recht van klagen. Dat gaat niet alleen om de hoogte van de advieskosten, maar ook om de afhankelijkheid van externen. Er zijn plekken in de overheid waar te veel externen werken. Uit gesprekken met consultants blijkt dat daar ook in de branche zorgen over bestaan. Er is een groep adviseurs die de overheid afhankelijk van zich heeft gemaakt. De overheid heeft blijkbaar niet het vermogen om zich de kennis van die adviseurs eigen te maken. De grote afhankelijkheid van de overheid van adviseurs is een reëel punt, maar door prijsdruk en aanbesteden los je dat niet op. Het aannemen van nieuw personeel kan een oplossing zijn, maar de overheid wordt al te groot gevonden. Bovendien is het niet wenselijk, omdat bepaalde expertise niet continu nodig is. Kortom: adviseurs zullen een belangrijke rol in de overheid blijven spelen.

Hoe kan het anders?

Als dat de realiteit is, is het van belang om na te denken hoe een productieve relatie met adviseurs kan worden opgebouwd. Aanbesteden op kosten is op de korte termijn aantrekkelijk, maar het is inmiddels wel bekend dat het op de lange termijn negatief uitwerkt. Kwaliteit gaat omlaag, consultants doen alleen nog het minimaal noodzakelijke, de beste mensen worden op projecten ingezet die meer opleveren en het echte vernieuwingspotentieel van consultants wordt niet benut.

Dit laatste punt is geen toekomstmuziek, maar doet zich nu al voor. De huidige manier van aanbesteden zet consultants niet aan tot volle benutting van hun creativiteit. Uit mijn onderzoek met David Seipl blijkt dat adviseurs die in de publieke sector werken minder tot geen nieuwe business modellen invoeren in vergelijking met consultants die in de private sector werken. Aangezien nieuwe business modellen vaak beter uitpakken voor de klant, zou de overheid dus wel eens zichzelf in de vingers kunnen snijden.

Vijf voorstellen’

1. Verschuif de focus van kosten naar waarde. In plaats van te vragen: ‘hoe duur is de consultant?’, moet de vraag worden gesteld: ‘wat levert hij op?’. Dit kan onder meer door invoeren van prestatie-afhankelijke beloning. Dit komt bij de overheid niet of nauwelijks voor onder andere vanwege de begrotingssystematiek. Er is liever duidelijkheid over wat het budget voor dit jaar gaat zijn, dan onzekerheid over wat uiteindelijk betaald moet worden. Er kan ook meer worden gekeken of het werk van adviseurs op lange termijn beklijft; dit helpt bij het verminderen van de afhankelijkheid van adviseurs (kennis wordt echt overgedragen). Of denk aan abonnementsmodellen waarbij adviseurs flexibel kunnen worden ingezet, waar en wanneer nodig, in plaats van ze te contracteren voor een project met kop en staart, dat vervolgens halverwege van aard verandert.
2. Geef meer ruimte voor hyperspecialisatie en creatieve oplossingen. Dat kan nu vaak niet omdat uitvragen te veel in een mal wordt gestopt. In de aanbesteding wordt soms naar een specifieke oplossing gevraagd. Daardoor komen geheel andere, vernieuwende mogelijkheden om een probleem op te lossen onvoldoende in beeld.
3. Schaf de raamovereenkomsten af. Deze hebben diverse nadelen. Ze werken vaak met vaste, lage tarieven; wanneer raamovereenkomsten voor een paar jaar worden gesloten sluit je daarbij ook een deel van de innovatiekracht in de adviessector uit; de kosten om mee te doen in een aanbesteding om een raamovereenkomst te krijgen zijn hoog en raamcontracten zijn vaak moeilijk te handhaven (er wordt via allerlei trucs toch nog onderhands aanbesteed).
4. Moedig cocreatie tussen interne en externe adviseurs aan. Op die manier wordt kennis veel beter overgedragen en blijft die beschikbaar voor de overheid. Dat vermindert ook de afhankelijkheid van adviseurs. Bij aanbestedingen wordt echter meestal alles buiten de deur gezet. Er lopen goede interne adviseurs rond in de overheid die daardoor onvoldoende worden benut. Zij kunnen ook een belangrijke rol spelen in het sneller tot waarde brengen van een advies.
5. Differentieer meer in typen project. Standaarddingen kunnen zeker op prijs ingekocht. Complexe projecten vragen om een andere benadering. De overheidsopdrachtgever moet leren onderscheid te maken tussen typen projecten en de bijpassende vorm van aanbesteden. Daar zie ik overigens wel dat een aantal opdrachtgevers progressie maakt.

Kortom: daag adviseurs meer uit op inhoud en creativiteit en niet op hun vermogen de juiste vakjes in te vullen en het laagste bedrag te roepen. Dat leidt tot een betere relatie tussen adviseur en opdrachtgever waar beiden voordeel van hebben.

Deze blog is eerder gepubliceerd op www.sioo.nl.